Contrato de Gestu00e3o e Concurso Pu00fablico

u00c9 recorrente a discussu00e3o acerca de eventual burla u00e0 exigu00eancia do concurso pu00fablico no caso de celebrau00e7u00e3o de Contratos de Gestu00e3o com Organizau00e7u00f5es Socais que tenham como objeto atividades realizadas pela pru00f3pria Administrau00e7u00e3o Pu00fablica por meio de servidores pu00fablicos. Tal questionamento tem como base o artigo 37, inciso II da Constituiu00e7u00e3o Federal, que assim dispu00f5e:rnrnArt. 37. A administrau00e7u00e3o pu00fablica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Uniu00e3o, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municu00edpios obedeceru00e1 aos princu00edpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiu00eancia e, tambu00e9m, ao seguinte:rn(u2026)rnII u2013 a investidura em cargo ou emprego pu00fablico depende de aprovau00e7u00e3o pru00e9via em concurso pu00fablico de provas ou de provas e tu00edtulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeau00e7u00f5es para cargo em comissu00e3o declarado em lei de livre nomeau00e7u00e3o e exonerau00e7u00e3o;rnrnO questionamento pode ser sintetizado nos seguintes termos: se hu00e1 quadro de servidores em um ente federativo, todas as estruturas estatais devem ter os serviu00e7os ofertados u00e0 populau00e7u00e3o por meio de servidores pu00fablicos?rnrnA resposta u00e9 encontrada no pru00f3prio dispositivo constitucional acima transcrito.rnrnA anu00e1lise literal do preceito, permite perceber que a aprovau00e7u00e3o em concurso pu00fablico u00e9 pressuposto para a ocupau00e7u00e3o de um cargo pu00fabico. Assim, nu00e3o u00e9 possu00edvel a investidura de um profissional em um cargo pu00fablico sem a aprovau00e7u00e3o em concurso pu00fablico.rnrnJu00e1 anu00e1lise teleolu00f3gica ou finalu00edstica do dispositivo indica que o ingresso no serviu00e7o pu00fablico, u00e0 exceu00e7u00e3o dos cargos em comissu00e3o e funu00e7u00f5es gratificadas, apenas pode ocorrer por meio de concurso pu00fablico. O objetivo da Constituiu00e7u00e3o com o dispositivo nu00e3o u00e9 vedar outras formas de atendimento de demandas sociais da populau00e7u00e3o, mas de proibir que pessoas nu00e3o capacitadas integrem a Administrau00e7u00e3o Pu00fablica.rnrnFinalmente, do ponto de vista sistemu00e1tico, outros dispositivos da Constituiu00e7u00e3o Federal preveem quais funu00e7u00f5es su00e3o exclusivamente desempenhadas por agentes pu00fablicos aprovados em concurso pu00fablico (ou outro procedimento, como o voto popular). Su00e3o eles os representantes diplomu00e1ticos; os membros do Poder Legislativo, do Poder Judiciu00e1rio, do Ministu00e9rio Pu00fablico, dos Tribunal de Contas, das foru00e7as armadas e da seguranu00e7a pu00fablica; a Chefia do Poder Executivo; os defensores pu00fablicos e os procuradores pu00fablicos; e os agentes de polu00edcia administrativa. Afora tais cargos, cujo exercu00edcio pelo Estado apenas pode dar-se por meio de agentes pu00fablicos, nos demais nu00e3o hu00e1 violau00e7u00e3o hu00e1 regra do concurso pu00fablico por meio da atuau00e7u00e3o de Organizau00e7u00f5es Sociais em parceria com o Estado.rnrnO Supremo Tribunal Federal discutiu essa questu00e3o na ADI 1.923, tendo decidido que: u201cSe a OS nu00e3o u00e9 entidade da administrau00e7u00e3o indireta, pois nu00e3o se enquadra nem no conceito de empresa pu00fablica, de sociedade de economia mista, nem de fundau00e7u00f5es pu00fablicas, nem no de autarquias, ju00e1 que nu00e3o u00e9 de qualquer modo controlada pelo poder pu00fablico, nu00e3o hu00e1 como incidir a regra do art. 37, II, da CF. O que hu00e1 de se exigir u00e9 a observu00e2ncia de impessoalidade e de objetividade na seleu00e7u00e3o de pessoal, conforme regulamento pru00f3prio, mas nu00e3o a submissu00e3o ao procedimento formal do concurso pu00fablico, devendo ser interpretada nesse sentido a parte final do art. 4u00ba, VIII, da Lei, ao falar em regulamento pru00f3prio contendo plano de cargos dos empregadosu201d.rnrnPortanto, a celebrau00e7u00e3o de Contrato de Gestu00e3o com uma OS, desde que prevista por lei do pru00f3prio ente federativo, nu00e3o viola a exigu00eancia de concurso pu00fablico. Mas para tanto, u00e9 necessu00e1rio que a entidade observe os princu00edpios da impessoalidade e objetividade no processo de escolha das pessoas que trabalharu00e3o na execuu00e7u00e3o do objeto do Contrato de Gestu00e3o.

Contrato de Gestu00e3o em Atividades u201cTu00edpicasu201d e u201cExclusivasu201d de Estado

Discussu00e3o interessante acerca dos Contratos de Gestu00e3o, vinculada u00e0 possu00edvel violau00e7u00e3o u00e0 exigu00eancia de concurso pu00fablico, consiste na possibilidade de que Organizau00e7u00f5es Sociais exeru00e7am atividades consideradas u201ctu00edpicasu201d e u201cexclusivasu201d de Estado.rnrnPara compreender a questu00e3o e trau00e7ar a linha limu00edtrofe de atuau00e7u00e3o das OSs, deve-se diferenciar uma atividade tu00edpica de uma atividade exclusiva de Estado. Nesse sentido, tu00edpica u00e9 a atividade cuja execuu00e7u00e3o u00e9 atribuu00edda ao Estado por meio da outorga de competu00eancia. Assim, sau00fade, educau00e7u00e3o e assistu00eancia su00e3o atividades tu00edpicas de Estado. Ju00e1 as atividades exclusivas de Estado, su00e3o aquelas que apenas o Estado tem aptidu00e3o para desempenhar, como de jurisdiu00e7u00e3o, legislau00e7u00e3o, regulau00e7u00e3o, fiscalizau00e7u00e3o, exercu00edcio do poder de polu00edcia, defesa nacional e atividade diplomu00e1tica. Nu00e3o por outro motivo, u00e9 na esfera das atividades exclusivas de Estado que apenas podem atuar agentes pu00fablicos. Dau00ed a denominau00e7u00e3o de u201ccarreira tu00edpica de Estadou201d, entendida como aquela que nu00e3o possui correspondu00eancia fora do u00e2mbito pu00fablico. Portanto, uma u201catividade exclusiva de Estadou201d u00e9 aquela que possui uma u201ccarreira tu00edpica de Estadou201d, em relau00e7u00e3o u00e0s quais nu00e3o se admite a participau00e7u00e3o de Organizau00e7u00f5es Sociais.rnrnEssa previsu00e3o consta expressamente da Lei nu00ba 11.079/04, que disciplina as parcerias pu00fablico-privadas PPPs) e da Lei nu00ba 13.019/14, que disciplina os ajustes com Organizau00e7u00f5es da Sociedade Civil u2013 OSCs.rnrnArt. 40. u00c9 vedada a celebrau00e7u00e3o de parcerias previstas nesta Lei que tenham por objeto, envolvam ou incluam, direta ou indiretamente, delegau00e7u00e3o das funu00e7u00f5es de regulau00e7u00e3o, de fiscalizau00e7u00e3o, de exercu00edcio do poder de polu00edcia ou de outras atividades exclusivas de Estado.rnrnAinda que a lei das OS seja silente, tal previsu00e3o se aplica aos Contratos de Gestu00e3o. Nu00e3o restam du00favidas, portanto, de que as parcerias com o terceiro setor nu00e3o podem ter como objeto o exercu00edcio de funu00e7u00f5es exclusivas de Estado. Afinal, apenas o Estado, por sua pru00f3pria estrutura, u00e9 capaz de criar e fazer cumprir o Direito vigente dentro de seu limite territorial. A manifestau00e7u00e3o da soberania estatal ocorre por meio da criau00e7u00e3o do Direito (funu00e7u00e3o legislativa, funu00e7u00e3o de governo e regulau00e7u00e3o), da imposiu00e7u00e3o do Direito, com soluu00e7u00e3o definitiva de eventuais controvu00e9rsias (funu00e7u00e3o jurisdicional), da manutenu00e7u00e3o da ordem, com a possibilidade de utilizau00e7u00e3o da foru00e7a fu00edsica (defesa externa, seguranu00e7a interna e polu00edcia administrativa) e da representau00e7u00e3o diplomu00e1tica.rnrnAfora essas hipu00f3teses, todas as outras atividades, em especial as de cunho prestacional no setor de serviu00e7os sociais, podem ser objeto de Contratos de Gestu00e3o, especialmente as atividades tu00edpicas de Estado. Isso porque, tais atividades su00e3o facultadas ao particular u2013 isoladamente ou em parceria com o Poder Pu00fablico. Nessa perspectiva, o Supremo Tribunal Federal decidiu, na ADI 1.923, que a Constituiu00e7u00e3o Federal nu00e3o traz um determinado modelo pru00e9-concebido de Estado, sendo constitucionalmente assegurada a celebrau00e7u00e3o de parcerias com o terceiro setor a partir de decisu00f5es polu00edticas prevalecentes no jogo democru00e1tico.rnrnDo mesmo modo, no Recurso Extraordinu00e1rio n. 760.931, o STF afastou a utilidade da distinu00e7u00e3o atividade-meio e atividade-fim como critu00e9rio para aferiu00e7u00e3o da possibilidade de terceirizau00e7u00e3o de serviu00e7os. Mesmo nu00e3o sendo o Contrato de Gestu00e3o instrumento de terceirizau00e7u00e3o, os fundamentos da decisu00e3o do STF aplicam-se ao Contrato de Gestu00e3o.

Uso de Recursos Pu00fablicos para Pagamento de Custos Indiretamente Relacionados ao Objeto do Contrato de Gestu00e3o

Importante tema de controvu00e9rsias consiste na possibilidade e nos limites para pagamento de custos indiretos de um Contrato de Gestu00e3o com recursos pu00fablicos repassados pelo Poder Pu00fablico.rnrnPara compreensu00e3o do tema, deve-se entender por u201ccustos diretosu201d todos aqueles que tu00eam de ser realizados individualizada, direta e especificamente para a execuu00e7u00e3o do objeto de uma parceria; e por u201ccustos indiretosu201d aqueles relacionados u00e0 manutenu00e7u00e3o da estrutura geral de funcionamento da entidade, notadamente, a administrau00e7u00e3o da sede/matriz da entidade e dos serviu00e7os de apoio, sem os quais a entidade nu00e3o tem condiu00e7u00f5es de realizar o objeto do Contrato de Gestu00e3o. Como se percebe, o tema representa grande relevu00e2ncia para as Organizau00e7u00f5es Sociais interfederativas, cuja atuau00e7u00e3o atinge localidades diversas de sua sede/matriz.rnrnComo se sabe, a sede administrativa (matriz) de uma determinada entidade possui despesas com manutenu00e7u00e3o, insumos, pessoal e prestadores de serviu00e7os cuja atuau00e7u00e3o nu00e3o beneficia especificamente uma parceria mas, ao contru00e1rio, serve de auxu00edlio a todos os Contratos de Gestu00e3o que a Organizau00e7u00e3o Social tenha celebrado. Tais despesas representam custos indiretos; afinal, nu00e3o possuem relau00e7u00e3o imediata com uma dada parceria, mas com a pru00f3pria subsistu00eancia da entidade.rnrnA Lei Federal n. 9.637/98, que disciplina os Contratos de Gestu00e3o com Organizau00e7u00f5es Sociais u00e9 silente a respeito do tema. No entanto, a Lei n. 13.019/2014, que trata de outras modalidades de parceria com entidades do terceiro setor, supre as lacunas deixadas pela Lei n. 9.637/98, reforu00e7ando a permissu00e3o de que despesas indiretas sejam arcadas com recursos das parcerias. u00c9 esse o disposto no art. 46, I a IV da Lei em questu00e3o:rnrnArt. 46. Poderu00e3o ser pagas, entre outras despesas, com recursos vinculados u00e0 parceria:rnrnI u2013 remunerau00e7u00e3o da equipe encarregada da execuu00e7u00e3o do plano de trabalho, inclusive de pessoal pru00f3prio da organizau00e7u00e3o da sociedade civil, durante a vigu00eancia da parceria, compreendendo as despesas com pagamentos de impostos, contribuiu00e7u00f5es sociais, Fundo de Garantia do Tempo de Serviu00e7o u2013 FGTS, fu00e9rias, du00e9cimo terceiro salu00e1rio, salu00e1rios proporcionais, verbas rescisu00f3rias e demais encargos sociais e trabalhistas;rnrnII u2013 diu00e1rias referentes a deslocamento, hospedagem e alimentau00e7u00e3o nos casos em que a execuu00e7u00e3o do objeto da parceria assim o exija;rnrnIII u2013 custos indiretos necessu00e1rios u00e0 execuu00e7u00e3o do objeto, seja qual for a proporu00e7u00e3o em relau00e7u00e3o ao valor total da parceria;rnrnIV u2013 aquisiu00e7u00e3o de equipamentos e materiais permanentes essenciais u00e0 consecuu00e7u00e3o do objeto e serviu00e7os de adequau00e7u00e3o de espau00e7o fu00edsico, desde que necessu00e1rios u00e0 instalau00e7u00e3o dos referidos equipamentos e materiais.rnrnJu00e1 o Decreto Federal n. 8.726/16, que regulamenta o referido ato legislativo, vai adiante e traz um rol exemplificativo das despesas que podem configurar custos indiretos:rnrnArt. 39. Os custos indiretos necessu00e1rios u00e0 execuu00e7u00e3o do objeto, de que trata o inciso III do caput do art. 46 da Lei nu00ba 13.019, de 2014, poderu00e3o incluir, entre outras despesas, aquelas com internet, transporte, aluguel, telefone, consumo de u00e1gua e luz e remunerau00e7u00e3o de serviu00e7os contu00e1beis e de assessoria juru00eddica.rnrnAdmite-se, portanto, por foru00e7a de previsu00e3o legal expressa, aplicu00e1vel analogicamente aos Contratos de Gestu00e3o, a aplicau00e7u00e3o de recursos repassados pelo Poder Pu00fablico em custos que, embora nu00e3o vinculados diretamente com o objeto das parcerias firmadas, su00e3o necessu00e1rios u00e0 manutenu00e7u00e3o geral da entidade que executa a parceria em questu00e3o.rnrnEmbora nu00e3o haja limitau00e7u00e3o legal ao valor dos custos indiretos, incide sobre o tema o princu00edpio da proporcionalidade, ju00e1 que a execuu00e7u00e3o de uma parceria por uma Organizau00e7u00e3o Social que tenha custos administrativos deve mostrar vantajosidade em relau00e7u00e3o u00e0 sua execuu00e7u00e3o pela Administrau00e7u00e3o Pu00fablica.rnrnDisso decorre que os editais de Chamamento Pu00fablico para seleu00e7u00e3o da entidade parceria devem prever um limite nominal ou percentual de gastos admitidos como custo indireto, a depender da natureza do objeto da parceria. Em qualquer caso, cabe u00e0 entidade prever os gastos mu00e1ximos de cada custo indireto no Plano de Trabalho, apresentado para aprovau00e7u00e3o do Parceiro Pu00fablico. Alu00e9m disso, os gastos com custos indiretos devem ser objeto de prestau00e7u00e3o de contas, com observu00e2ncia dos limites especificamente previstos no Plano de Trabalho aprovados pelo Poder Pu00fablico.

Uso de Recursos Pu00fablicos para Pagamento de Taxa de Administrau00e7u00e3o

u201cTaxa administrativau201d, u201ctaxa de administrau00e7u00e3ou201d ou u201ctaxa de geru00eanciau201d su00e3o denominau00e7u00f5es equivalentes que nu00e3o se confundem com a nou00e7u00e3o de u201ccustos indiretosu201d.rnrnTais expressu00f5es dizem respeito a um percentual incidente sobre o valor total da avenu00e7a, o qual possui potencial para ser apropriado pela entidade, a fim de viabilizar o pagamento de gastos gerais e nu00e3o identificados. Considerando que nos Contratos de Gestu00e3o hu00e1 necessidade de comprovau00e7u00e3o pormenorizada das despesas incorridas com utilizau00e7u00e3o dos recursos pu00fablicos, nu00e3o se admite a cobranu00e7a da taxa de administrau00e7u00e3o.rnrnNeste ponto, deve-se ter claro que os custos indiretos su00e3o aqueles necessu00e1rios u00e0 subsistu00eancia da pru00f3pria Organizau00e7u00e3o Social e que devem estar especificamente previstos no Plano de Trabalho aprovado pelo Poder Pu00fablico. Justamente por isso, por nu00e3o terem como referu00eancia um percentual genu00e9rico e uniforme, u00e9 que tais custos nu00e3o assumem a natureza de taxa de administrau00e7u00e3o.rnrnOu seja, enquanto a taxa de administrau00e7u00e3o representa mero percentual sobre o valor total do contrato, os custos indiretos indicam cada despesa indireta da entidade de forma pormenorizada, individualizada e especu00edfica. A vedau00e7u00e3o u00e0 cobranu00e7a de taxa de administrau00e7u00e3o, em montante percentual e nu00e3o detalhado em relau00e7u00e3o ao valor dos repasses, tem como fundamento (i) a impossibilidade de obtenu00e7u00e3o de lucro pelas entidades do terceiro setor, bem como (ii) a exigu00eancia de que os recursos pu00fablicos repassados sejam investidos integralmente no objeto pactuado.rnrnO tema ju00e1 foi bastante discutido no u00e2mbito dos Tribunais de Contas, sendo que na opiniu00e3o unu00edssona de tais u00f3rgu00e3os de controle externo, a cobranu00e7a de Taxa de Administrau00e7u00e3o por entidades do terceiro setor u00e9 eivada de ilicitude. Algumas Cortes de Contas, firmaram tal entendimento por meio de su00famulas ou enunciados. Nesse sentido a Su00famula 41 do Tribunal de Contas do Estado de Su00e3o Paulo prevu00ea que: u201cNos repasses de recursos a entidades do Terceiro Setor nu00e3o se admite taxa de administrau00e7u00e3o, de geru00eancia ou de caracteru00edstica similaru201d.rnrnNessa esquadra, u00e9 possu00edvel realizar breve sistematizau00e7u00e3o do tema a partir do seguinte quadro:rn<h3>Custo Indireto</h3>rn<table>rn<thead>rn<tr>rn<th>Permitido desde que</th>rn<th>Vedado Quando</th>rn</tr>rn</thead>rn<tbody>rn<tr>rn<td>O Plano de Trabalho discrimine pormenorizadamente os custos diretos e indiretos.</td>rn<td>Taxa indicativa dos custos indiretos de forma abstrata e genu00e9rica.</td>rn</tr>rn<tr>rn<td>Haja indicau00e7u00e3o do valor integral dos custos indiretos: (i) custo global; (ii) critu00e9rio de rateio; e (iii) participau00e7u00e3o de cada parceria no pagamento de cada despesa indireta.</td>rn<td>Taxa sem demonstrau00e7u00e3o da formau00e7u00e3o do valor global de custos indiretos.</td>rn</tr>rn<tr>rn<td>Nu00e3o haja duplicidade (sobreposiu00e7u00e3o) de fontes de recursos em uma mesma parcela da despesa pormenorizada.</td>rn<td>Custo previsto sem anu00e1lise de mercado e demonstrau00e7u00e3o da compatibilidade do preu00e7o.</td>rn</tr>rn<tr>rn<td>Os custos administrativos relativos a uma u00fanica parceria sejam contabilizados como custos diretos.</td>rn<td>Custo sem demonstrau00e7u00e3o da necessidade e pertinu00eancia u00e0 parceria.</td>rn</tr>rn</tbody>rn</table>

Prestau00e7u00e3o de contas

Tema controvertido acerca das OS consiste na natureza dos repasses realizados por foru00e7a do Contrato de Gestu00e3o, bem como nos deveres de prestau00e7u00e3o de contas das entidades parcerias.rnrnApesar da Lei Complementar federal n. 101/00 u2013 Lei de Responsabilidade Fiscal u2013 ser clara ao delimitar a nou00e7u00e3o de transferu00eancia voluntu00e1ria apenas aos repasses intergovernamentais de natureza interfederativa, as transferu00eancias para as Organizau00e7u00f5es Sociais costumam ser classificadas como u201ctransferu00eancias voluntu00e1riasu201d.rnrnEm que pese essa imprecisu00e3o conceitual, a transferu00eancia de recursos para Organizau00e7u00f5es Sociais caracteriza-se como despesa oru00e7amentu00e1ria voltada ao custeio, investimento ou cobertura de du00e9ficits de pessoas fu00edsicas ou juru00eddicas (com ou sem fins lucrativos), realizadas sem contraprestau00e7u00e3o direta em bens ou serviu00e7os.rnrnTal compreensu00e3o, funda-se na ausu00eancia de sinalagma entre as partes. Isso porque, no Contrato de Gestu00e3o nu00e3o hu00e1 especificau00e7u00e3o de prestau00e7u00f5es e contraprestau00e7u00f5es recu00edprocas entre as partes. Nu00e3o por outro motivo, a OS atua como mera gestora de recursos pu00fablicos que su00e3o repassados para aplicau00e7u00e3o conforme previsto no Plano de Trabalho. Assim, o recebimento dos recursos pela OS nu00e3o transforma os valores recebidos em recurso privado, como ocorre nos contratos administrativos.rnrnNesse cenu00e1rio, incide sobre as Organizau00e7u00f5es Sociais a exigu00eancia prevista pelo paru00e1grafo u00fanico do artigo 70 da Constituiu00e7u00e3o Federal, que assim prescreve:rnrnArt. 70. A fiscalizau00e7u00e3o contu00e1bil, financeira, oru00e7amentu00e1ria, operacional e patrimonial da Uniu00e3o e das entidades da administrau00e7u00e3o direta e indireta, quanto u00e0 legalidade, legitimidade, economicidade, aplicau00e7u00e3o das subvenu00e7u00f5es e renu00fancia de receitas, seru00e1 exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.rnrnParu00e1grafo u00fanico. Prestaru00e1 contas qualquer pessoa fu00edsica ou juru00eddica, pu00fablica ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores pu00fablicos ou pelos quais a Uniu00e3o responda, ou que, em nome desta, assuma obrigau00e7u00f5es de natureza pecuniu00e1ria.rnrnComo se percebe, a fiscalizau00e7u00e3o contu00e1bil, financeira, operacional e patrimonial exercida pelo Controle Interno e pelos Tribunais de Contas incide sobre as entidades estatais da Administrau00e7u00e3o direta e indireta, tal qual previsto nou00a0<em>caputu00a0</em>do artigo em epu00edgrafe. No entanto, conforme previsto no paru00e1grafo u00fanico acima transcrito, a Organizau00e7u00e3o Social, na condiu00e7u00e3o de gerenciadora de recursos pu00fablicos repassados por meio do Contrato de Gestu00e3o, tem o dever de prestar contas.rnrnSegundo entendimento consolidado sobre o tema, nu00e3o hu00e1 dever regular e contu00ednuo de prestau00e7u00e3o de contas pelas OS diretamente aos tribunais de contas, como fazem os entes estatais. Nu00e3o obstante, nada impede, que os tribunais de contas fiscalizem as entidades por meio de auditorias e inspeu00e7u00f5es. Em tais casos, as Organizau00e7u00f5es Sociais devem responder aos questionamentos eventualmente a elas encaminhados por tais u00f3rgu00e3os de controle.rnrnNesse plano, tem-se que o dever de prestau00e7u00e3o de contas da OS tem como destinatu00e1rio o Poder Pu00fablico parceiro, sendo que cabe a este o envio das contas ao Tribunal de Contas. Este procedimento u00e9 previsto pela pru00f3pria Lei federal n. 9.637/98:rnrnArt.u00a08u00bau00a0A execuu00e7u00e3o do contrato de gestu00e3o celebrado por organizau00e7u00e3o social seru00e1 fiscalizada pelo u00f3rgu00e3o ou entidade supervisora da u00e1rea de atuau00e7u00e3o correspondente u00e0 atividade fomentada.rn<ul>rn t<li>1u00ba A entidade qualificada apresentaru00e1 ao u00f3rgu00e3o ou entidade do Poder Pu00fablico supervisora signatu00e1ria do contrato, ao tu00e9rmino de cada exercu00edcio ou a qualquer momento, conforme recomende o interesse pu00fablico, relatu00f3rio pertinente u00e0 execuu00e7u00e3o do contrato de gestu00e3o, contendo comparativo especu00edfico das metas propostas com os resultados alcanu00e7ados, acompanhado da prestau00e7u00e3o de contas correspondente ao exercu00edcio financeiro.</li>rn t<li>2u00ba Os resultados atingidos com a execuu00e7u00e3o do contrato de gestu00e3o devem ser analisados, periodicamente, por comissu00e3o de avaliau00e7u00e3o, indicada pela autoridade supervisora da u00e1rea correspondente, composta por especialistas de notu00f3ria capacidade e adequada qualificau00e7u00e3o.</li>rn t<li>3u00ba A comissu00e3o deve encaminhar u00e0 autoridade supervisora relatu00f3rio conclusivo sobre a avaliau00e7u00e3o procedida.</li>rn</ul>rnPor fim, deve-se ressaltar que cada lei estadual ou municipal pode especificar o modo e a periodicidade da prestau00e7u00e3o de contas ao Poder Pu00fablico parceiro. Alu00e9m disso, tal especificau00e7u00e3o (havendo ou nu00e3o previsu00e3o legal), deve estar prevista no pru00f3prio Contrato de Gestu00e3o. Alu00e9m disso, u00e9 necessu00e1rio que tais prestau00e7u00f5es de contas observem a disciplina sobre o tema dada por cada um dos Tribunais de Contas existentes no pau00eds, que nu00e3o raro possuem normativas especu00edficas sobre o tema.

Atraso no Repasse de Recursos u00e0s Organizau00e7u00f5es Sociais

As Organizau00e7u00f5es Sociais possuem direito de receber os repasses previstos no Contrato de Gestu00e3o, uma vez que su00e3o essenciais ao cumprimento do objeto de interesse pu00fablico pactuado. Nesse sentido, a Lei federal n. 9.637/98 traz a seguinte previsu00e3o, que u00e9 repetida por praticamente todas as leis estaduais e municipais sobe o tema:rnrnArt.u00a012. u00c0s organizau00e7u00f5es sociais poderu00e3o ser destinados recursos oru00e7amentu00e1rios e bens pu00fablicos necessu00e1rios ao cumprimento do contrato de gestu00e3o.rn<ul>rn t<li>1u00ba Su00e3o assegurados u00e0s organizau00e7u00f5es sociais os cru00e9ditos previstos no oru00e7amento e as respectivas liberau00e7u00f5es financeiras, de acordo com o cronograma de desembolso previsto no contrato de gestu00e3o.</li>rn</ul>rnPortanto, nu00e3o admite o ordenamento pu00e1trio o descumprimento do cronograma de desembolso previsto no Contrato de Gestu00e3o, afastando-se de modo expresso a incidu00eancia do dispositivo constante do artigo 78, inciso XV, da Lei federal n. 8.666/93, que prevu00ea a possibilidade de atraso de atu00e9 90 (noventa) dias pela Administrau00e7u00e3o Pu00fablica sem a possibilidade de o contratado suspender os serviu00e7os.rnrnTal diferenciau00e7u00e3o de tratamento possui uma explicau00e7u00e3o muito simples: a Organizau00e7u00e3o Social nu00e3o u00e9 uma mera contratada para a prestau00e7u00e3o de serviu00e7os, dotada de patrimu00f4nio suficiente a arcar com seu custo; pelo contru00e1rio, a Organizau00e7u00e3o Social u00e9 uma entidade que faz a gestu00e3o de recursos pu00fablicos com vistas u00e0 obtenu00e7u00e3o de mu00e1xima eficiu00eancia em sua alocau00e7u00e3o e provimento dos serviu00e7os sociais pactuados.rnrnAo celebrar Contrato de Gestu00e3o, o Poder Pu00fablico assume a responsabilidade de cumprimento do cronograma de desembolso, sob pena de em nu00e3o o seguindo, cometer descumprimento de clu00e1usula contratual, ilegalidade e, possivelmente, ato de improbidade administrativa.

A Inclusu00e3o dos Repasses para Cu00e1lculo do Limite de Gastos com Pessoal Previsto Pela Lei de Responsabilidade Fiscal

O artigo 169 da Constituiu00e7u00e3o Federal atribui u00e0 lei complementar competu00eancia para estabelecer os limites de despesa com pessoal ativo e inativo de cada um dos entes federativos. Trata-se da Lei Complementar n. 101/2000, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal u2013 LRF, que traz os limites de despesa total com pessoal que cada ente federativo deve respeitar.rnrnA LRF explicita o que deve ser entendido como u2018despesa total com pessoalu2019. Para tanto, ou00a0<em>caputu00a0</em>do artigo 18 define o que se deve entender por u2018pessoalu2019 (ativos, inativos e pensionistas), enquanto seu paru00e1grafo primeiro estabelece queu00a0<em>u201cos valores dos contratos de terceirizau00e7u00e3o de mu00e3o-de-obra que se referem u00e0 substituiu00e7u00e3o de servidores e empregados pu00fablicos seru00e3o contabilizados como u201cOutras Despesas de Pessoalu201d.u201d</em>u00a0Eis o que diz a LRF:rnrnArt. 18.u00a0Para os efeitos desta Lei Complementar, entende-se como despesa total com pessoal: o somatu00f3rio dos gastos do ente da Federau00e7u00e3o com os ativos, os inativos e os pensionistas, relativos a mandatos eletivos, cargos, funu00e7u00f5es ou empregos, civis, militares e de membros de Poder, com quaisquer espu00e9cies remuneratu00f3rias, tais como vencimentos e vantagens, fixas e variu00e1veis, subsu00eddios, proventos da aposentadoria, reformas e pensu00f5es, inclusive adicionais, gratificau00e7u00f5es, horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza, bem como encargos sociais e contribuiu00e7u00f5es recolhidas pelo ente u00e0s entidades de previdu00eancia.rn<ul>rn t<li>1u00ba Os valores dos contratos de terceirizau00e7u00e3o de mu00e3o-de-obra que se referem u00e0 substituiu00e7u00e3o de servidores e empregados pu00fablicos seru00e3o contabilizados como u201cOutras Despesas de Pessoalu201d.</li>rn</ul>rnA literalidade da lei em questu00e3o u00e9 sintomu00e1tica. Como se sabe, ainda que insuficiente para a formulau00e7u00e3o da norma juru00eddica, a delimitau00e7u00e3o semu00e2ntica serve como limite intransponu00edvel ao alcance da norma juru00eddica. Assim, nu00e3o u00e9 possu00edvel extravasar o conteu00fado linguu00edstico da lei para alcanu00e7ar fatos por ela nu00e3o previstos, muito menos para limitar direitos ou interesses. u00a0Nessa esquadra, considerando que Contratos de Gestu00e3o nu00e3o implicam terceirizau00e7u00e3o de mu00e3o-de-obra e que tais ajustes nu00e3o promovem substituiu00e7u00e3o de servidores ou empregados pu00fablicos, nu00e3o se deve contabilizar o repasse a Organizau00e7u00f5es Sociais como gasto com pessoal.rnrnNesse sentido, tu00edtulo de exemplo, o artigo 105 da Lei n. 13.707/18 u2013 Lei de Diretrizes Oru00e7amentu00e1rias u2013 LDO para 2019 u2013, prevu00ea expressamente queu00a0<em>u201cpara apurau00e7u00e3o da despesa com pessoal prevista no art. 18 da Lei de Responsabilidade Fiscal, deveru00e3o ser incluu00eddas (u2026) as despesas com serviu00e7os de terceiros quando caracterizarem substituiu00e7u00e3o de servidores e empregados pu00fablicosu201d.</em>rnrnDe modo inovador, contudo, a Portaria STN n. 233/2019, ao tratar da contratau00e7u00e3o de organizau00e7u00f5es da sociedade civil, nu00e3o exige que a parceria celebrada configure terceirizau00e7u00e3o de mu00e3o-de-obra, com substituiu00e7u00e3o de servidor ou empregado pu00fablico, vinculado apenas o exercu00edcio pela entidade parceira de u2018atividade fim do ente pu00fablicou2019. Eis o teor do documento:rnrnAlu00e9m da terceirizau00e7u00e3o, que corresponde u00e0 transferu00eancia de um determinado serviu00e7o u00e0 outra empresa, existem tambu00e9m as despesas com pessoal decorrentes da contratau00e7u00e3o, de forma indireta, de serviu00e7os pu00fablicos relacionados u00e0 atividade fim do ente pu00fablico, ou seja, por meio da contratau00e7u00e3o de cooperativas, de consu00f3rcios pu00fablicos, de organizau00e7u00f5es da sociedade civil, do serviu00e7o de empresas individuais ou de outras formas assemelhadas.rnrn(u2026)rnrnDa mesma forma, a parcela do pagamento referente u00e0 remunerau00e7u00e3o do pessoal que exerce a atividade fim do ente pu00fablico, efetuado em decorru00eancia da contratau00e7u00e3o de forma indireta, deveru00e1 ser incluu00edda no total apurado para verificau00e7u00e3o dos limites de gastos com pessoal.rnrnComo se percebe, o ato normativo em questu00e3o inclui no cu00e1lculo do limite da LRF os gastos com contratau00e7u00e3o de organizau00e7u00f5es da sociedade civil u2013 OSCs e u2018outras formas assemelhadasu2019. Acontece que nenhum dos modelos de ajuste com entidades do terceiro setor disciplinados em lei implica terceirizau00e7u00e3o de mu00e3o-de-obra e substituiu00e7u00e3o de servidores ou empregados pu00fablicos.rnrnDeve-se ressaltar, nesse plano, que os Contratos de Gestu00e3o constituem negu00f3cio juru00eddico voltado u00e0 soma de foru00e7as para a prestau00e7u00e3o de um serviu00e7o pu00fablico ou de relevu00e2ncia pu00fablica em parceria com entidades privadas qualificadas como Organizau00e7u00f5es Sociais. Nas palavras do Supremo Tribunal Federal, prolatadas pelo Min. Luiz FUX na ADI 1923, o Contrato de Gestu00e3o instrumentaliza au00a0<em>u201cconjugau00e7u00e3o de esforu00e7os com plena harmonia entre as posiu00e7u00f5es subjetivas, que buscam um negu00f3cio verdadeiramente associativo, e nu00e3o comutativo, para o atingimento de um objetivo comum aos interessados: a realizau00e7u00e3o de serviu00e7os de sau00fade, educau00e7u00e3o, cultura (u2026)u201d.</em>rnrnA propu00f3sito do tema, a utilizau00e7u00e3o de Organizau00e7u00f5es Sociais para mera interposiu00e7u00e3o de mu00e3o-de-obra implica desvio de finalidade, a gerar uma su00e9rie de consequu00eancias u2013 inclusive o cu00f4mputo da respectiva despesa como gasto de pessoal. Afinal, a deturpau00e7u00e3o do Contrato de Gestu00e3o, com vistas u00e0 dissimulau00e7u00e3o da terceirizau00e7u00e3o de mu00e3o-de-obra, nu00e3o afasta a aplicau00e7u00e3o do artigo 18, u00a7 1u00ba da LRF.rnrnEsse u00e9 o ponto: u00e9 necessu00e1rio separar o modelo de gestu00e3o por Organizau00e7u00f5es Sociais de sua deturpau00e7u00e3o.rnrnNesse quadrante, na ADI 1.923 o STF tratou do vu00ednculo do pessoal das Organizau00e7u00f5es Sociais. Nas palavras do Ministro Luiz FUX, u201c<em>os empregados das Organizau00e7u00f5es Sociais nu00e3o su00e3o servidores pu00fablicos, mas sim empregados privados, por isso que sua remunerau00e7u00e3o nu00e3o deve ter base em lei (CF, art. 37, X), mas nos contratos de trabalho firmados consensualmente. Por identidade de razu00f5es, tambu00e9m nu00e3o se aplica u00e0s Organizau00e7u00f5es Sociais a exigu00eancia de concurso pu00fablico (CF, art. 37, II), mas a seleu00e7u00e3o de pessoal</em>u201d (u2026).rnrnPortanto, nu00e3o apenas nu00e3o hu00e1 terceirizau00e7u00e3o de mu00e3o-de-obra nos Contratos de Gestu00e3o, como nu00e3o hu00e1 vu00ednculo dos empregados das Organizau00e7u00f5es Sociais com o Poder Pu00fablico.rnrnNesse cenu00e1rio, u00e0 luz da Constituiu00e7u00e3o e da lei, conforme entendimento exarado pelo STF e pelo TCU, o repasse de recursos por foru00e7a de Contratos de Gestu00e3o nu00e3o u00e9 alcanu00e7ado pela hipu00f3tese prevista na LRF para cu00e1lculo do limite de despesas com pessoal.rnrnAssim, eventual interpretau00e7u00e3o da Portaria STN n. 233/2019 que inclua todo e qualquer repasse Organizau00e7u00f5es Sociais como gasto com pessoal u00e9 inconstitucional, ilegal e inconveniente. Tal exegese apenas pode ser admitida nas hipu00f3teses em que tais ajustes configurem desvirtuamento do modelo, caracterizando terceirizau00e7u00e3o de mu00e3o-de-obra e substituiu00e7u00e3o indevida de servidores ou empregados pu00fablicos.rnrnPara que isso nu00e3o ocorra, cada ente federativo que possui um programa de Organizau00e7u00f5es Sociais deve realizar (novos) estudos tu00e9cnicos e promover todos os ajustes institucionais necessu00e1rios para que a modelagem, implantau00e7u00e3o e controle das parcerias nu00e3o violem a lei e, com isso, impliquem a inclusu00e3o dos repasses no cu00e1lculo de gastos com pessoal da LRF.

A Aplicau00e7u00e3o da Lei Nu00ba 8.666/93 aos Contratos de Gestu00e3o com Organizau00e7u00f5es Sociais

A Lei n. 8.666/93 estabelece normas gerais de licitau00e7u00e3o e contratos administrativos a serem obedecidas por todos os entes federativos. Ao fixar o u00e2mbito de incidu00eancia de suas normas, a pru00f3pria lei federal faz referu00eancia expressa aos contratos que tenham como objeto obras, serviu00e7os (inclusive de publicidade), compras, alienau00e7u00f5es e locau00e7u00f5es. Nesse caminho, a lei adota o seguinte conceito de contrato:rnrnArt. 2u00ba (u2026)rnrnParu00e1grafo u00fanico. Para os fins desta Lei, considera-se contrato todo e qualquer ajuste entre u00f3rgu00e3os ou entidades da Administrau00e7u00e3o Pu00fablica e particulares, em que haja um acordo de vontades para a formau00e7u00e3o de vu00ednculo e a estipulau00e7u00e3o de obrigau00e7u00f5es recu00edprocas, seja qual for a denominau00e7u00e3o utilizada.rnrnComo se percebe do dispositivo acima, para os fins da Lei n. 8.666/93, a nou00e7u00e3o de contrato envolve a existu00eancia de reciprocidade entre direitos e deveres das partes contratantes, o que nu00e3o ocorre nos Contratos de Gestu00e3o. Nesse passo, a lei sob comento disciplina o artigo 27, inciso XXI da Constituiu00e7u00e3o Federal, que trata da contratau00e7u00e3o de obras, serviu00e7os, compras e alienau00e7u00f5es. Nu00e3o hu00e1 du00favidas, portanto, quanto u00e0 inaplicabilidade da Lei n. 8.666/93 aos Contratos de Gestu00e3o, que nu00e3o preveem o sinalagma (reciprocidade de deveres entre os contraentes).rnrnNo entanto, o caput do artigo 116 da Lei n. 8.666/93 estabelece que sua normatizau00e7u00e3o se aplica u2018no que couberu2019 aos u2018convu00eanios, ajustes e outros instrumentos congu00eaneresu2019. Eis o teor do dispositivo:rnrnArt. 116. Aplicam-se as disposiu00e7u00f5es desta Lei, no que couber, aos convu00eanios, acordos, ajustes e outros instrumentos congu00eaneres celebrados por u00f3rgu00e3os e entidades da Administrau00e7u00e3o.rnrnComo se pode perceber, o dispositivo legal peca pela falta de clareza e de objetividade, gerando dificuldades para a delimitau00e7u00e3o concreta das hipu00f3teses em que u00e9 cabu00edvel a aplicau00e7u00e3o geral das disposiu00e7u00f5es gerais da Lei n. 8.666/93 a instrumentos de ajuste congu00eaneres aos convu00eanios, como u00e9 o caso dos Contratos de Gestu00e3o.rnrnNu00e3o obstante, a interpretau00e7u00e3o sistemu00e1tica do direito positivo brasileiro conduz ao entendimento de que a aplicabilidade dos dispositivos da Lei n. 8.666/93 u00e0s parcerias com o terceiro setor u00e9 bastante restrita. Cada vez mais a disciplina juru00eddica de tais parcerias tem trazido disposiu00e7u00f5es mais detalhadas sobre cada modalidade de ajuste. Exemplo disso u00e9 a Lei n. 13.019/14, que prevu00ea de modo categu00f3rico a inaplicabilidade da Lei n. 8.666/93 u00e0s modalidades de parceria por ela disciplinadas.rnrnEssa disposiu00e7u00e3o da Lei n. 13.019/14 deve servir como paru00e2metro de interpretau00e7u00e3o tambu00e9m para o Contrato de Gestu00e3o. Isso porque, o preenchimento de eventuais lacunas na legislau00e7u00e3o de cada modelo de ajuste com entidades do terceiro setor deve ser suprido pelo critu00e9rio da especialidade. Tal especialidade seru00e1 encontrada, dependendo do tema e do objeto ajustado, em uma das leis que tratam de parcerias com o terceiro setor (Lei n. 9.637/98, Lei n. 9.790/99 e Lei n. 13.019/14), ou mesmo nas leis que tratam das parcerias pu00fablico-privadas em sentido amplo (Lei n. 8.987/95 e Lei n. 11.079/04). Afinal, a relau00e7u00e3o juru00eddica nas parcerias com o terceiro setor aproxima-se de modo muito mais tu00eanue dos contratos de parceria do que dos contratos administrativos disciplinados pela Lei n. 8.666/93. Portanto, os ditames da Lei n. 8.666/93 podem apenas ser aplicados aos convu00eanios em sentido estrito e u00e0s demais espu00e9cies de parcerias com o terceiro setor nos casos em que: (i) o tema nu00e3o for tratado na lei especu00edfica do ajuste; (ii) o tema nu00e3o for tratado de modo adequado em outra lei que discipline outra modalidade de parceria, dotada da mesma racionalidade; (iii) houver compatibilidade material entre a determinau00e7u00e3o da Lei n. 8.666/93 e o tema a ser disciplinado.